Lei das Parcerias Voluntárias e sua aplicação em relação à EMATER e METROPLAN.

Orientação nº: 006/2017

Referente: Lei das Parcerias Voluntárias. Lei nº. 13.019/2014 e alterações pela Lei nº 13.204/2015. Transferência de Recursos para EMATER e METROPLAN.

Dado o número de consultas que chega a esta Consultoria Jurídica a respeito da nova Lei das Parcerias Voluntárias e sua aplicação em relação à EMATER e METROPLAN, passamos a discorrer sobre o que muda em relação aos antigos convênios assinados com estas entidades.

O QUE MUDA COM A ENTRADA EM VIGOR DO MARCO REGULATÓRIO DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - Lei nº 13.019 de 31 de julho de 2014 foi editada com um único propósito: o combate à corrupção que se opera dentro, e no entorno das relações da Administração Pública com o chamado Terceiro Setor.

A Lei estabelece o “regime jurídico das parcerias” entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, para a consecução de finalidades de interesse público.

Antes da sua entrada em vigor, essas parcerias eram realizadas de forma discricionária pelos gestores e efetivada através da assinatura do instrumento jurídico denominado “convênio”.

A Lei nº 13.019/2014 marca o fim deste tipo de convênio e estabelece, a partir de 01/01/2017, o início, o marco das parcerias. Portanto, a assinatura de convênio com Organizações da Sociedade Civil, a princípio, está vedada.

A regra em vigor para o repasse de verbas públicas às entidades da sociedade civil é o “chamamento público”. Logicamente, há situações em que a Lei nº 13.019 não se aplica; situações em que o chamamento público pode ser dispensado, e outras em que o mesmo pode ser inexigível.

Portanto, o que muda:

- Toda e qualquer transferência de valores do município para entidades sem fins lucrativos deverá ser analisado em termos de requisitos legais e verificado se necessário o chamamento público, a dispensa ou a inexigibilidade do mesmo, dado que através da figura “convênio” não poderá mais ser realizado.

Exceção:

As duas únicas situações em que o instrumento convênio poderá ainda ser utilizado pela administração pública (artigo 84, § único, incisos I e II) são:

Convênios com entes da federação (Estado e União e pessoas jurídicas a estes vinculados);
Convênios com entidades filantrópicas e sem fins lucrativos nos termos do § 1º do artigo 199 da CF (convênios com entidades CEBAS – nos serviços complementares ao SUS).

A APLICABILIDADE DA LEI Nº 13.019/2014 À EMATER/RS

A EMATER é uma entidade de direito privado, integrante do Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural – SIBRATER (coordenado pela EMBRATER), cuja missão é exatamente executar atividades da área rural, sem objetivo de auferir lucros, visto que tais entidades não têm fins lucrativos, tal como expressamente disposto em seu Estatuto.

Consta do artigo 1º do Estatuto da EMATER que a Associação Riograndense de Empreendimentos de Assistência Técnica e Extensão Rural – EMATER é uma associação, com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos ou econômicos, que se regerá pelo presente Estatuto, e demais normas de direito aplicáveis.

Os objetivos da EMATER estão listados nos incisos I a IV do artigo 4º do Estatuto:

Estatuto da EMATER:

“Art. 4º - São objetivos da EMATER/RS:

I. constituir-se, dentro do Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural, no principal instrumento de execução das atividades de assistência técnica e extensão rural em todo o Estado do Rio Grande do Sul;

II. colaborar com os órgãos e entidades competentes do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do Desenvolvimento Agrário, e do Desenvolvimento Social e Combate à fome e das Secretarias da Agricultura, Pecuária e Agronegócio e do Desenvolvimento Rural, Pesca e Cooperativismo do Estado do Rio Grande do Sul, bem como com os demais órgãos e entidades vinculadas aos sistemas federal, estadual e municipais na formulação e execução das políticas de assistência técnica e extensão rural;

planejar, coordenar e executar programas de assistência técnica e extensão rural, visando à difusão de conhecimentos de natureza técnica, econômica e social, para o aumento da produção e da produtividade agropecuárias e a melhoria das condições de vida no meio rural do Rio Grande do Sul, de acordo com as políticas de ação dos Governos Federal e Estadual.
executar serviços na área de classificação, certificação e controle de qualidade de produtos de origem vegetal, seus subprodutos e resíduos de valor econômico.”

Assim, a princípio, extraindo-se do Estatuto da EMATER, que é uma entidade de direito privado e sem fins lucrativos, diríamos que a Lei nº 13.019/2015 se aplica à EMATER, pois a sua constituição jurídica é de Organização da Sociedade Civil. Vejamos o conceito no artigo 2º, inciso I, alínea “a”, da referida Lei:

Art. 2º. Para os fins desta Lei, considera-se:

I - organização da sociedade civil:

a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva; (Incluído pela Lei nº 13.204/2015).

No entanto, muito se discute (e já se discutiu), sobre a personalidade jurídica da EMATER em todas as esferas do poder executivo e judiciário estadual. Em razão disso passa-se a dispor alguns entendimentos, pois por ela passa a submissão à Lei das Parcerias.

O entendimento do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul – TCE/RS - órgão fiscalizador - dos municípios extrai-se do Parecer nº 02/2005:

Pedido de Orientação Técnica. Sistema EMATER/ASCAR. Fiscalização pelo Tribunal de Contas. Associação Civil com personalidade jurídica de direito privado. Gestão estatal. Folha de Pagamento e encargos suportados em sua quase integralidade pela Fazenda Pública. Descaracterização da personalidade jurídica. Irrelevância do nomen juris para identificar a real natureza jurídica da entidade. Submissão à fiscalização pelo Tribunal de Contas para fins do art. 70 e parágrafo único e art. 71, II e III, da Constituição Federal e seus correspondentes na Constituição Estadual, relativos à prestação de contas dos respectivos administradores mais exame, para fins de registro, da legalidade dos atos referentes a pessoal. (Parecer nº2/2005 – TCE/RS, aprovado à unanimidade pelo Tribunal Pleno - Processo nº 5593-0200/04-4)

Ou seja, o TCE/RS entende que a EMATER é um ente da administração pública indireta, porque sobre esta há ingerência do Estado e a quase totalidade dos recursos da EMATER são repassados pelo Tesouro Estadual. Diz ainda o Parecer:

“(...)

Dos elementos trazidos aos autos fica claro que o Sistema EMATER/ASCAR está configurado, de fato, como ente da administração indireta, com características funcionais, porque sobre ele não só há ingerência do Estado do Rio Grande do Sul em sua gestão como é desse que provém sua manutenção, na quase integralidade, eis que os recursos repassados pelo Tesouro do Estado do Rio Grande do Sul representam 81,43% da Receita Total (R$ 101.186.952,89).

Em verdade, a situação jurídica da EMATER/ASCAR, já intrincada em seu nascedouro, no decorrer do tempo foi modificando-se e concretizando- se no que realmente é: formalmente uma associação civil que, sob a fachada de direito privado, particular, revela um ente da administração indireta de contornos fundacionais, mantida pelo Poder Público, de modo que sustentar sua forma original significa não só burla à Constituição como subterfúgio para gastar recursos públicos e alocar mão-de-obra sem qualquer controle, à margem das exigências constitucionais.

(...)”

O entendimento da Procuradoria Geral do Estado – PGE/RS, no entanto, é contrário. No Parecer n º 12.851/2000 a PGE define a EMATER como pessoa jurídica de direito privado e não órgão da administração:

A EMATER/RS é uma sociedade civil, pessoa jurídica de direito privado, a qual, ainda que mantenha estrita convivência com a Administração do Estado, não se transmuda em órgão da administração, tampouco se modifica estruturalmente quanto ao direito que a disciplina, nem as suas funções podem ser havidas como públicas. Esta pessoa jurídica de direito privado deve prestar contas na forma do parágrafo único do artigo 70 da Constituição do Estado, podendo ser fiscalizada pelo Tribunal de Contas do Estado. (Parecer nº 12.851/2000 – PGE/RS - Processo nº 003340-10.00/00.8)

(...)

Nesta Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul predomina o entendimento de que a EMATER/RS não integra a Administração Indireta do Estado. Cite-se trecho do Parecer nº 9252, de lavra da Procuradora do Estado Elaine de Albuquerque Petry, datado de 25.05.92:

“Ainda que a EMATER/RS e a ASCAR sejam dotadas de Quadro de Pessoal devidamente constituídos, inclusive com sistema de carreira, isto não as torna pessoas jurídicas de direito público, nem as posições de seus empregados enquadradas como cargos ou empregos públicos.

Sob este aspecto não há margem para divergências. De acordo com o artigo 1º do correspondente Estatuto, a Associação Sulina de Crédito a Assistência Rural – ASCAR é uma associação civil, pessoa jurídica de direito privado, sem intuito de lucro... cabendo-lhe colaborar para a promoção e execução da extensão rural, no âmbito estadual.

A Associação Rio-Grandense de Empreendimentos de Assistência Técnica e Extensão Rural – EMATER/RS é uma sociedade civil, com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que se rege por seu estatuto.

Tanto a EMATER, quanto a ASCAR, integram o Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural (SIBRATER). Presentemente, em virtude de um processo iniciado, mas não solvido, de incorporação da ASCAR pela EMATER/RS, as entidades firmaram “protocolo”, em 1980, conciliando seus interesses, atuação, competências, recursos humanos.

Nada, porém, deflui do citado “Protocolo” que possa indicar tivessem as instituições sido absorvidas a ponto de tresmudar-lhes a natureza jurídica, para os efeitos do artigo 37, II, da Constituição Federal de 1988.

(...)

A ASCAR é uma “associação civil”, enquanto a EMATER é uma “sociedade civil”, pessoas jurídicas de direito privado, as quais, ainda que mantenham estrita convivência com a Administração do Estado, e não obstante cumprirem metas do SIBRATER, e tendo representantes de órgãos públicos como membros de seus colegiados, nem se transformam a si próprias em órgãos da administração, nem se modificam estruturalmente quanto ao direito que as rege, nem as suas funções podem ser havidas como públicas.”

Perante o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul – TJ/RS a questão da natureza jurídica da EMATER é pacífica, basta ver as ementas que seguem:

APELAÇÃO CÍVEL. CONCURSO PÚBLICO. MANDADO DE SEGURANÇA. ASCAR E EMATER. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO. PARTICIPAÇÃO DO PODER PÚBLICO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 37 DA CF). CARGO DE ERNM I - SOCIAL. ESCOLARIDADE EXIGIDA NO EDITAL. APRESENTAÇÃO DE ESCOLARIDADE SUPERIOR. DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO. - Preliminar de Inadequação da Via Eleita - A ASCAR e a EMATER são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta, devendo observar o ingresso de pessoal por meio de concurso público (art. 37, II, CF), enquadram-se como autoridades coatoras, sendo cabível a via do mandado de segurança (art. 1º, § 1º, da Lei 12.016/2009). - Reexame Necessário - A sentença que concedeu a segurança, caso dos autos, está sujeita ao reexame necessário por força de previsão legal expressa no § 1º do artigo 14 da Lei nº 12.016, de 07 de agosto de 2009, que disciplina o mandado de segurança individual e coletivo. - Mérito - O Edital nº 001/2011 trouxe como pré-requisito do cargo de "ERNM I - Social", que o candidato apresentasse "Ensino Médio Completo em Magistério ou na Modalidade Normal ou Curso Técnico em: Economia Doméstica, Agente Comunitário de Saúde, Controle Ambiental, Enfermagem, Meio Ambiente, Nutrição e Dietética, Registros e Informações em Saúde, Vigilância em Saúde, Alimentação Escolar, Educação para o Lar, Desenvolvimento de Comunidades, Orientação Comunitária ou Cooperativismo" e carteira nacional de habilitação - categoria B. (...) PRELIMINAR REJEITADA. NEGADO SEGUIMENTO AO APELO (ART. 557, CAPUT, DO CPC). SENTENÇA MANTIDA EM REEXAME NECESSÁRIO. (Apelação e Reexame Necessário Nº 70061600870, Terceira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Leonel Pires Ohlweiler, Julgado em 15/02/2016)

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA. NULIDADE INOCORRENTE. Não há nulidade na sentença porque devidamente fundamentada, considerando o Magistrado a prova que entendeu pertinente para a solução da lide, estando apenas em desacordo com a pretensão formulada pela parte autora-apelante na ação. Existência de prova coletada na fase pré-processual, consistente em sindicâncias para efeito de apuração de irregularidades e improbidade (em apenso), não judicializada, estando a sentença baseada na prova oral coletada na instrução do processo. Inteligência dos artigos 93, IX, da CF e 458 do CPC. Precedentes do TJRS. (...) IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NÃO CARACTERIZADA. PROJETO E CONSTRUÇÃO DE CASAS EM ASSENTAMENTOS NOS MUNICÍPIOS DE HULHA NEGRA E CANDIOTA. DESNECESSIDADE DE LICITAÇÃO. EMATER PERTENCENTE DE FATO À ADMINISTRAÇÃO INDIRETA DO ESTADO. CONTRAÇÃO DE ARQUITETO COM NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO EM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRECEDIDO DE PARECER JURÍDICO, AUSENTE COMPROVAÇÃO DE PARTICIPAÇÃO DO DEMANDADO NA ELABORAÇÃO DO PARECER, BEM COMO DOLO OU CULPA GRAVE. HIPÓTESE DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ATOS DE IMPROBIDADE NÃO-CARACTERIZADOS. Desnecessidade de licitações da EMATER, porque a mesma pertence, de fato, à administração indireta do Estado, considerando-se as altas dotações orçamentárias estaduais, bem como a confusão administrativa com integrantes da Administração Estadual, além das atividades desenvolvidas por ambas. Contratação de arquiteto com notória especialização, em procedimento administrativo precedido de parecer jurídico, ausente comprovação de participação do demandado na elaboração do parecer, bem como dolo ou culpa grave, além de comprovada a hipótese prevista nos artigos 25, II e 13, III, da Lei de Licitações. Projeto para construção de moradias nos assentamentos de Hulha Negra e Candiota deficiente, principalmente em razão da dificuldade de acesso ao local para a entrada de materiais e falta de preparo dos beneficiários para o sistema de mutirão, bem como a ausência de controle adequado em relação aos materiais, seja pela qualidade e da própria entrega, gerando dificuldades na execução Contudo, não restam caracterizados atos de improbidade, havendo a necessidade de que o agente tenha agido com dolo, visando à prática do ato lesivo ao ente público, fato sequer devidamente descrito na inicial ou ao menos culpa grave, sob pena de o ato ser ilegal, mas não ímprobo, pois a lei visa punir o administrador desonesto e não o inapto, ficando evidenciado que muitos problemas de ex período, além do previsível. (...) (Apelação Cível Nº 70064891567, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, Julgado em 30/07/2015)

No Parecer nº 2382/2016/CJU-RS/CGU/AGU foi questionado à AGU se o Acordo de Cooperação entre a União e a EMATER precisava de prévio chamamento público, em razão da nova Lei nº 13.019/2014. O Parecer assim concluiu:

Consulta. Acordo de cooperação para auxílio a Municípios na elaboração de Planos Municipais de Desenvolvimento Rural. Orientação para que a instrução dos autos seja feito de acordo com a Lei nº 13.019/2014.

(...)

Nos termos da fundamentação, recomenda-se que os autos do acordo sejam instruídos pelo órgão competente na conformidade das regras da Lei nº 13.019/2014. (...) Pelo momento, ante a ausência de instrução na conformidade da lei, inclusive ausente o plano de trabalho prévio, não é possível a aprovação jurídica da minuta de acordo.

Portanto, no entendimento da AGU a EMATER é uma Organização da Sociedade Civil e por isso, com a UNIÃO deverá assinar Acordo de Cooperação (já que na envolve transferência de recursos), tudo nos termos da Lei nº 13.019/2014.

Resumindo o entendimento dos órgãos acima citados:

O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul – TCE/RS entende que a EMATER é órgão da administração pública indireta;
A Procuradoria Geral do Estado – PGE/RS entende que a EMATER é uma entidade privada, sem fins lucrativos – que não faz parte da administração pública;
O Tribunal de Justiça – TJ/RS entende que mesmo sendo pessoa jurídica de direito privado, é integrante da administração pública indireta;
A Advocacia Geral da União – AGU entende que a EMATER é uma entidade privada, sem fins lucrativos – que é uma Organização da Sociedade Civil.

Isto quer dizer que:

se a EMATER é considerada uma entidade privada, sem fins lucrativos, se aplica a Lei nº 13.019/2014 , pois se encaixa no conceito de OSC;
se a EMATER é considerada um órgão da administração pública indireta, não se aplica a Lei nº 13.019/2014 , e a administração púbica municipal continua assinando Convênio.

Partindo da premissa que o órgão fiscalizador dos municípios é o TCE, que entende que a EMATER é uma “extensão do governo estadual”, a tendência é de que o TCE/RS não aponte a assinatura de Convênio com a EMATER.

Em palestra proferida pelo Dr. Valtuir Nunes, Consultor Técnico da Assessoria Jurídica do TCE/RS, sobre o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, o mesmo referiu que à EMATER não se aplica a Lei nº 13.019/2014, porque a Corte de Contas entende que a mesma é órgão da administração pública indireta. Em recente contato com a Coordenadoria da Assessoria Jurídica do TCE houve a confirmação deste entendimento.

Assim, orienta esta Consultora, que os municípios continuem assinando Convênio com a EMATER, pois o órgão fiscalizador dos convênios é o TCE/RS. Entrementes, não se esqueçam de observar o contido no artigo 116 da Lei nº 8.666/1993.

A APLICABILIDADE DA LEI Nº 13.019/2014 À METROPLAN

Consta do artigo 1º do Decreto 35.867, de 03 de abril de 1995, que a Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional - METROPLAN é uma entidade de personalidade jurídica de direito privado. Senão vejamos:

"Art. 1º - A Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional - METROPLAN, instituída pelo DECRETO Nº 23.856, de 8 de maio de 1975, por autorização contida na LEI Nº 6.748, de 29 de outubro de 1974, com as competências adicionais que lhes foram atribuídas pela LEI Nº 9.436, de 27 de novembro de 1991, com sede e foro nesta Capital, é uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, destinada a dar suporte técnico e administrativo às tarefas do Conselho Deliberativo da Região Metropolitana de Porto Alegre, e a subsidiar tecnicamente a política estadual de desenvolvimento regional e urbano, será regida por este Estatuto e disposições legais pertinentes."

Do Decreto nº 23.871/1975 que aprovou o estatuto da METROPLAN consta ainda no artigo 2º:

“Art. 2º - A Fundação Metropolitana de Planejamento - METROPLAN fica vinculada à Secretaria do Desenvolvimento Regional e Obras Públicas.”

Assim, a princípio, extraindo-se do Estatuto da METROPLAN (Dec. nº 23.871/1975 - alterado pelo Dec. nº 35.867/1995), que é uma entidade de direito privado, mas vinculada à Secretaria do Desenvolvimento Regional e Obras Públicas do Governo do Estado do Rio Grande do Sul, não é uma OSC, e, portanto, a esta, não se aplicaria a Lei n º 13.019.

Refere o artigo 2º da Lei das Parcerias:

“Art. 2º. Para os fins desta Lei, considera-se:

I - organização da sociedade civil: entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva; (Incluído pela Lei nº 13.204/2015).

II - administração pública: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, e suas subsidiárias, alcançadas pelo disposto no § 9º do art. 37 da Constituição Federal;”

Sendo assim, mesmo que seja uma entidade de direito privado, a METROPLAN é uma fundação, e está vinculada a uma Secretaria de Estado. No inciso II, do artigo 2º, acima transcrito, as fundações forma listadas na categoria: administração pública.

Assim como ocorre com a EMATER, há diversos entendimentos dos órgãos do poder executivo e do poder judiciário no que se refere à personalidade jurídica da METROPLAN.

O entendimento da Procuradoria Geral do Estado – PGE/RS é no sentido de que a METROPLAN não tem personalidade jurídica de direito público.

O Tribunal de Contas do Estado - TCE/RS entende que a METROPLAN é um órgão da administração pública indireta, pois ao analisar o Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governador do Estado - Exercício de 2014, assim referiu:

“(...)

1.24 Transporte

As ações vinculadas à Função Transporte, definidas no Orçamento de 2014, referem-se à Secretaria de Infraestrutura e Logística (SEINFRA) e seus órgãos supervisionados, especialmente o Departamento Autônomo de Estradas e Rodagem - DAER, Superintendência do Porto do Rio Grande - SUPRG e Superintendência de Portos e Hidrovias - SPH. Por sua vez, a empresa pública denominada Empresa Gaúcha de Rodovias S.A. EGR, vinculada a SEINFRA, tem por objeto social a exploração da infraestrutura rodoviária mediante a cobrança de pedágios públicos comunitários A Função Transporte também é executada pela Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional - METROPLAN, supervisionada pela Secretaria de Obras Públicas, Irrigação e Desenvolvimento Urbano.

A Lei do Orçamento de 2014, Lei nº 14.375/2013, bem como a Lei de criação da EGR, relacionaram as principais atribuições para os citados órgãos da Administração Indireta que atuam no setor, transcritas na tabela a seguir:

TABELA 1.115

PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA NA ÁREA DE TRANSPORTE

ÓRGÃOS E ATRIBUIÇÕES PREVISTAS

METROPLAN

- Prestar apoio ao Conselho Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiro CETM;

- Planejar, coordenar, fiscalizar e gerir o Sistema Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros - SETM da região metropolitana e das aglomerações urbanas;

DAER

- Executar o planejamento rodoviário;

- Estudos, projetos e desenvolvimento tecnológico rodoviário;

- Elaborar e expedir normas rodoviárias;

- Construir, operar e conservar rodovias;

- Conceder, permitir, autorizar, gerenciar, planejar e fiscalizar o transporte coletivo intermunicipal de rodovias; (...)”

O Tribunal Superior do Trabalho – TST, em razão da quantidade de ações trabalhistas que chegam àquele Colendo Tribunal, já se manifestou a respeito, julgando que a METROPLAN é uma entidade de direito público:

RECURSO DE REVISTA. FUNDAÇÃO DE PLANEJAMENTO METROPOLITANO E REGIONAL - METROPLAN. ENTIDADE DE DIREITO PÚBLICO. INAPLICABILIDADE DE NORMAS CONVENCIONAIS. AUMENTO DE DESPESAS COM PESSOAL. Emerge do disposto no § 3º do art. 39, c/c com o art. 7º, XXVI, da CF, que não se reconhece à Administração Pública a possibilidade de firmar convenção ou acordo coletivo de trabalho. Ainda por imposição da Constituição Federal, compete à lei, em sentido estrito, a fixação de limites do gasto com pessoal, sendo imprescindível a sua previsão em lei orçamentária (artigo 169). Desse modo, o ente público encontra-se proibido de firmar convenção coletiva, já que não possui autonomia para dispor sobre despesas, salvo se expressamente autorizado por lei e respeitados os limites nela previstos. Recurso de revista conhecido e provido. (TST - RR: 5382000112002504 5382000-11.2002.5.04.0900, Relator: Dora Maria da Costa, Data de Julgamento: 25/06/2008, 8ª Turma,, Data de Publicação: DJ 01/08/2008.)

Por fim, o próprio Governo do Estado do Rio Grande do Sul entende que a METROPLAN é um órgão da sua administração quando na Lei nº 14.982, de 16 de janeiro de 2017, solicitou autorização à Assembléia Legislativa para a extinção de fundações de direito privado da Administração Pública Indireta do Estado do Rio Grande do Sul.

“Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a extinguir as seguintes fundações integrantes da Administração Pública Indireta do Estado do Rio Grande do Sul:

I - Fundação Zoobotânica do Rio Grande do Sul...;

II - Fundação de Ciência e Tecnologia – CIENTEC ...;

III - Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser – FEE ...;

IV - Fundação Piratini, ...;

V - Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos – FDRH ...; e

VI - Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional – METROPLAN – criada a partir de autorização prevista na Lei n.º 6.748, de 29 de outubro de 1974.

(...)”

Resumindo o entendimento dos órgãos acima citados:

I - A Procuradoria Geral do Estado – PGE/RS entende que a METROPLAN tem personalidade jurídica de direito privado e não é órgão da administração estadual;

II - O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul – TCE/RS entende que a METROPLAN é órgão da administração pública indireta;

III – O Tribunal Superior do Trabalho – TST entende que a METROPLAN é uma entidade de direito público;

IV - O Governo do Estado do Rio Grande do Sul entende que a METROPLAN é órgão integrante da sua administração.

E, sendo o órgão fiscalizador dos municípios o TCE, que entende que a METROPLAN é um órgão da administração pública indireta, entendemos que o correto é assinar com a referida fundação, um Convênio, pois a Lei nº 13.019/2014 não se aplica a órgãos da administração pública indireta.

Assim, orienta esta Consultora, que os municípios continuem assinando Convênio com a METROPLAN, pois o órgão fiscalizador dos convênios é o TCE. Entrementes, não se esqueçam de observar o contido no artigo 116, da Lei nº 8.666/1993.

Ante o exposto, em relação ao tema específico, qual seja, aplicação da Lei nº 13.019/2014 à EMATER e à METROPLAN, dado a diversidade de entendimentos, listamos o parecer de cada um dos órgãos mais importantes para a elucidação do tema. Por fim concluímos que, sendo o TCE/RS o órgão fiscalizador da administração pública, e que a Corte de Contas entende que a EMATER e a METROPLAN são órgãos da administração indireta do estado, a Lei nº 13.019/2014 não se aplica a ambas.

A Consultoria permanece à disposição.

Tânia Miroslaw Grigorieff

OAB/RS 32.823